关于印发佳木斯市集体建设用地使用权流转管理暂行规定的通知
黑龙江省佳木斯市人民政府办公室
关于印发佳木斯市集体建设用地使用权流转管理暂行规定的通知
佳政办发〔2006〕29号
各县（市）区人民政府，市政府直属各单位，驻佳中省直单位：
经市政府同意，现将《佳木斯市集体建设用地使用权流转管理暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
佳木斯市人民政府办公室
二○○六年六月二十二日
佳木斯市集体建设用地使用权流转管理暂行规定
第一条 为规范集体建设用地使用权流转工作，维护集体土地权益和市场经济的正常秩序，促进土地优化配置和集约利用，根据国家和省有关规定，结合我市实际，制定本暂行规定。
第二条 集体建设用地使用权流转，是指依法取得集体建设用地使用权的使用者，在不改变集体所有权性质的前提下，以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转给其他单位或个人的行为。
第三条 凡符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为集体建设用地的集体所有土地都可以依照本暂行规定进行使用权流转。
第四条 集体建设用地流转，必须坚持土地所有者和使用者自愿的原则。集体建设用地，确定给本集体经济组织以外的单位或个人的，应经过本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意。
第五条 除法定的宅基地和公共设施、公益事业用地外，集体建设用地可以实行有偿使用，有偿使用收益归集体所有，集体经济组织负责管理使用，并将收益和使用情况向集体经济组织成员公开，接受监督。
第六条 集体建设用地确定给单位或个人使用，应当依法报经县级以上人民政府批准。对属于商业、旅游、娱乐等经营性用地的，应参照国有土地使用权招标、拍卖和挂牌的规定，由国土部门负责组织实施。
第七条 确定集体建设用地使用者之后，集体土地所有者应与土地使用者签订土地使用合同，载明土地所有者、使用者、位置、面积、用途、使用年限、使用条件、土地收益标准及支付方式、双方权力义务、期限届满时土地使用权和地上建筑物及附着物处置办法、违约责任等内容。
第八条 集体建设用地的使用年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定确定。
第九条 土地使用者不得擅自改变集体建设用地的用途。确需改变用途的，应经土地所有者同意，并报国土资源部门批准；在城市、村庄规划区内的，还应取得规划行政主管部门同意。
第十条 集体建设用地不得用于房地产开发。对于符合土地利用总体规划和城市规划可以进行房地产开发的，必须依法征为国有土地后方可进行。
第十一条 县级以上人民政府国土资源管理部门负责本行政辖区内集体建设用地使用和流转的指导、管理和监督检查工作。
第十二条 集体建设用地经所有者同意流转后，原土地使用合同载明的权力义务随之转移，新土地使用者和原土地使用者签订土地流转合同，土地使用年限为原合同约定的使用年限减去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。
第十三条 依法取得的集体建设用地使用权可以设定抵押权。抵押人和抵押权人应当签订书面合同。
第十四条 集体建设用地使用双方当事人应当在签订土地使用合同、流转合同或抵押合同后30日内到土地所在县、市人民政府国土资源管理部门办理土地审批手续。
第十五条 集体土地使用权流转收益，其中除15%上缴地方人民政府，作为环境改善或改变土地用途带来的土地增值收益外，其余主要归土地所有者。土地使用合同约定归土地原使用者的，按合同办理。土地增值收益的计算，有基准地价的，按基准地价收取，没有基准地价的，按照评估地价计算。政府收益部分由新土地使用者缴纳，财政专户存储，比照国有土地租金管理。
第十六条 有下列情形之一的，集体建设用地不得流转：
（一）不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；
（二）未取得合法使用权或土地权属争议尚未解决的；
（三）地上建筑物或构筑物被依法查封、冻结或使用权作为抵押标的物期间所涉及的土地使用权；
第十七条 不依法办理土地审批手续的集体土地流转，按照非法转让土地处理。
第十八条 本暂行规定自2006年7月1日起实行。
对证据失权制度的完善，无疑是《民事诉讼法》修订中的一大亮点。这是我国第一次在法律效力层面上对证据失权制度作出的原则性的规定，解决了《证据规定》的“证据限时提出主义”与诉讼法律的“证据随时提出主义”的理念差异问题，更为重要的是纠正了长期饱受非议的绝对失权制度，促进了诉讼活动的科学化。
一、证据失权制度的含义
证据失权制度，是指在法律规定或法院指定的期限内，负有举证责任的当事人没有向法院提出的证据，在期限经过后不得再次提出，当事人因此而丧失证据提出权和证明权的一项制度。【[1]】由概念得知，证据失权制度与举证时限制度、举证责任制度有着密不可分的关系。举证时限是证据失权的前提，如果没有明确的时限规定，证据失权就无法被量化确定。证据失权则是举证时限的法律后果之一，如果没有证据失权法律后果的支撑，课以当事人的举证责任也就无法得到落实，所规定的期限意义也就无从谈起。证据失权制度对举证期限进行了限定，并且明确了不履行举证义务就要承担证据失效的法律后果。可以说，证据失权制度使举证责任的承担和落实有了保障依据。
二、两大法系主要国家的证据失权制度
在两大法系民事诉讼法中，几乎各国都规定了证据失权制度，说明其在民事诉讼制度中不可或缺的重要制度。
（一）英美法系——美国
在美国，证据失权制度和审前程序有着紧密的联系。美国民事诉讼程序一般分为审前阶段和集中审理。在审前阶段，法院组织双方当事人及其律师在审前会议上进行协商，将案件争议焦点和证据内容确定下来。一旦法院进入了集中审理的阶段，任何一方当事人不得再提出新证据和主张，即发生了证据失权的法律后果。美国证据失权的期限由审前法官和双方代理人在最后一次审前会议中协商指定，一审中当事人若违反了最后一次审前会议中法官做出的命令而提出了新证据，法官可以拒绝其提出的要求。对于新证据，法官也不会予采纳。【[2]】
（二）大陆法系——德国
在大陆法系上，学者们对“证据失权”的理解常从结果意义上出发-证据因导致诉讼延迟而被排除。【[3]】1976年德国民事诉讼法修改前，德国证据的提出规则奉行随时主义，实践中导致了诉讼延迟和司法资源的严重浪费。修改后的民事诉讼法加入了审前程序，要求法官在审前程序中为双方当事人指定其诉讼行为的期限，当事人必须在规定的期限内提出所需证据。德国新民事诉讼法在证据失权制度上的成就还不止于此，同时规定了证据失权后果的构成要件。一方面，法院要看逾期提出证据是否会构成延迟诉讼；另一方面，法院要看当事人逾期提交证据有无重大过失。【[4]】这一规定使得证据失权制度更加公平和人性化。
三、我国证据失权制度存在的问题和完善
（一）我国证据失权制度的法律沿革
2001年最高人民法院出台司法解释《关于民事诉讼证据的若干规定》规定了举证时限，同时规定了举证期限的方式，包括人民法院指定和当事人约定。《证据规定》第34条规定了法律后果，当事人超过举证期限不提交证据的，视为放弃，人民法院将不再组织质证，产生了证据失权的法律后果。《证据规定》的缺陷在于绝对化，过于追求司法诉讼效率而忽略了司法公正，实践中当事人利益受损的情形多有发生。
2008年《举证时限通知》对证据失权制度做了适度的修正。《通知》修改了《证据规定》中第33条第3款“不得少于三十日”的限制性规定，只要人民法院在征得双方当事人同意后，人民法院可以指定少于三十日的举证期限。
以司法解释对现行法律进行补充只能是权宜之计，因此，2012年《中华人民共和国民事诉法》进一步对证据失权制度做了规定。第六十五条规定，人民法院根据当事人的主张和案件审理情况，确定当事人应当提供的证据及其期限。当事人在该期限内提供证据确有困难的，可以向人民法院申请延长期限，人民法院根据当事人的申请适当延长。当事人逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，人民法院根据不同情形可以不予采纳该证据，或者采纳该证据但予以训诫、罚款。
（二）我国证据失权制度存在的问题
从上述历史沿革中，可以看出，民诉法在证据失权制度的确立方面有了很大进步意义，一方面使证据失权制度的法律地位和法律效力得到提升，另一方面也体现我国司法公正观的大转变。但若综合考虑，证据失权制度还存在一定的缺陷：
第一，证据失权构成要件不明确。只有满足了失权后果的构成要件才能考虑发生失权，否则必须排除失权的后果。
第二，缺少证据失权的救济途径。法律没有给予给当事人在失权之后的弥补和救济途径，不利于全面保护当事人利益。
（三）我国证据失权制度的完善
无论是英美法系还是大陆法系，两种证据失权制度都有值得我国学习的地方。笔者认为，为了完善我国的证据失权制度，应当借鉴两大法系的相应制度同时根据我国现存的民诉制度基本情况，对现有证据失权进行补充和充实。
第一，构建答辩失权制度
虽然《证据规定》已经要求被告应当在答辩期间届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见，但并未规定未在答辩期内提出答辩会产生何种法律后果。我们可以借鉴美国法的经验，规定原告可直接获得缺席判决，以此来制约被告逾期举证的行为。[5]
第二，完善失权后果的构成要件
笔者认为，借鉴德国诉讼法的规定，失权后果的构成要件具体应当包括逾期举证、具有故意和重大过失、严重背离实体公正和延迟诉讼四个方面。其中，故意是指当事人已掌握证据而隐瞒不提或者明知有证据而故意不去收集；重大过失是指对于一般人来说可以收集和提交的证据，因未加注意而没有提交。延迟诉讼是指客观上造成的诉讼程序被延迟的后果。
注释