中国民用航空总局


民用航空企业机场联合重组改制管理规定


中国民用航空总局令
　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　第149号
　　
　　
　　《民用航空企业机场联合重组改制管理规定》己经2005年7月18日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2005年8月20日起施行。
　　
　　
　　
　　 局长：杨元元
　　 二○○五年七月二十日

　　

第一章总则

　　第一条为规范民用航空企业、机场联合重组改制行为，保证安全生产和安全飞行，推进建立公平有序竞争的市场秩序，防止垄断和恶性竞争，维护国家、企业、机场和消费者的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中有关设定民航企业及机场联合、重组、参股和改制审核许可项目的规定和其他有关法律、法规，制定本规定。
　　第二条本规定适用于民用航空企业、机场（以下统称民航企业）的下列联合重组改制行为：
（一）合并，指两个或两个以上具有独立法人资格的民航企业合并为一家企业。
（二）参股，指两个或两个以上具有独立法人资格的民航企业之间投资参股和非民航企业向民航企业投资参股。
（三）公司制改制，指具有独立法人资格、单一投资主体的民航企业改制为有限责任公司或股份有限公司。
（四）股权重组，指具有公司法人资格的民航企业改变股权结构，但上市公司流通股5％股份以下持有者发生变化除外。
（五）分立，指一个具有独立法人资格的民航企业分立为两个或两个以上具有独立法人资格的民航企业。
（六）公开发行募集股份和股票上市。
（七）债权转换股权以及发行可转换为股票的公司债券。
（八）所有权、经营权转让。
（九）承包经营。
（十）委托管理。
（十一）租赁。
（十二）其他任何导致民航企业的资产所有者、股权结构和经营权发生改变的行为。
　　第三条本规定所称民航企业，包括但不限于：公共航空运输、通用航空、航空油料、航空运输计算机信息、航空器维修、航空运输地面服务等企业和民用机场（包括军民合用机场的民用部分）或对其拥有经营权的法人。
　　第四条民航企业联合重组改制应当符合下列条件：
（一）符合国家国内投资民航业规定、外商投资民航业规定和反对垄断、推进公平竞争规定；
（二）符合国家产业发展和宏观调控政策；
（三）符合国家有关法律、法规和政府部门规章；
（四）有利于保证安全生产和安全飞行；
（五）有利于兼顾国家、企业、消费者利益；
（六）利害关系人对联合重组改制申请无重大异议。
　　第五条民航企业联合重组改制应经中国民用航空总局（以下简称民航总局）或中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）许可。其中民航企业公开发行募集股份和股票上市应经民航总局审核。
未经民航总局或民航地区管理局许可、审核，民航企业不得联合重组改制。
已经许可并联合重组改制的民航企业应接受民航总局或民航地区管理局的监管。
　　第六条民航总局负责民航企业跨地区联合重组改制的许可、监管以及民航企业公开发行募集股份、转让股权以及股票上市的审核、监管。
　　民航地区管理局负责所辖区域内民航企业联合重组改制的许可、监管。
第二章申请、受理、决定
　　第七条民航企业与在同一民航地区管理局所辖区域内的其他民航企业联合重组改制或者本企业重组改制，许可申请向企业所在地民航地区管理局提出，由民航地区管理局办理。民航地区管理局准予许可后，报民航总局备案。
　　民航企业跨地区联合重组改制，许可申请和审核申请向民航总局提出。民航总局征求联合重组改制企业所在地民航地区管理局意见后办理。准予许可的，应通报企业所在地民航地区管理局。
　　民航总局、民航地区管理局办理许可申请，指对申请人的申请进行审查，并作出受理、不受理，准予许可、不准予许可，审核同意、审核不同意等决定。
　　第八条下列法人、组织或自然人为民航企业联合重组改制许可申请人或审核申请人：
（一）拟合并的各方或其资产所有者；
（二）拟参股、被参股的各方或其资产所有者；
（三）拟进行公司制改制、股权重组、分立、公开发行募集股份和股票上市、债权转换股权以及发行可转换为股票的公司债券的民航企业或其资产所有者；
（四）拟进行所有权、经营权转让的出售方和购买方；
（五）拟承包经营的发包方和承包方；
（六）拟委托管理的委托方和受托方；
（七）拟租赁的出租方和承租方；
（八）其他导致民航企业资产所有权、股份结构和经营权发生改变的双方或多方法人、组织、自然人。
　　第九条申请人向民航总局或民航地区管理局申请联合重组改制许可或审核应提供下列文件：
（一）申请人的基本资料，包括法人执照、经营许可证、资质证书等证照复印件和申请人资产、经营等简况；
（二）拟联合重组改制企业的基本资料，包括资产负债表、股权结构、资产评估报告、经营记录、员工状况等；
（三）联合重组改制方案；
（四）各方签订的联合重组改制协议；
（五）拟联合重组改制企业的资产所有者或上级主管单位出具的同意企业申请联合重组改制的文件；
（六）民航总局或民航地区管理局认为应该提交的其他材料。
　　第十条申请人应当对所提交的文件、资料的真实性、合法性、完整性负责。
　　第十一条民航总局和民航地区管理局对申请人提出的许可申请或审核申请，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请材料齐全、符合要求的，应当受理许可或审核申请；
（二）申请材料不齐全或者不符
　　合要求的，应当当场或者在5个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容。申请人补正全部内容后，民航总局或民航地区管理局应当受理申请。申请人不补正全部内容的，民航总局或民航地区管理局不受理申请。
　　民航总局或民航地区管理局收到申请人的许可申请或审核申请和申请人补正内容之后，应在5个工作日内作出是否受理的决定。民航总局或民航地区管理局受理或者不予受理许可或审核申请，应当向申请人发出加盖民航总局或民航地区管理局专用印章和注明日期的书面通知。
　　第十二条民航总局对申请人提出的联合重组改制申请作出受理决定后，根据联合重组改制的条件，在20个工作日内完成就此申请向有关民航地区管理局征求意见的工作，然后在20个工作日内完成审查并作出准予或不予许可、审核同意或不同意的决定。
　　民航地区管理局对申请人提出的联合重组改制申请决定受理后，应依据联合重组改制条件，在20个工作日内完成审查并作出准予或不予许可的决定。
　　20个工作日内不能作出决定的，经民航总局或民航地区管理局负责人批准，可以延长10个工作日，并应将延长期限的理由告知申请人。
　　作出准予许可或审核同意决定的，应当向申请人颁发加盖民航总局或民航地区管理局印章的批准文件。
　　作出不予许可或审核不同意决定的，应向申请人下发书面通知，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　第十三条民航总局、民航地区管理局认为申请事项属于涉及公共利益的重大联合重组改制行为的，应向社会公告或举行听证，并书面通知申请人和利害关系人。民航企业联合重组改制行为利害关系人可以对该联合重组改制行为提出异议，可以向民航总局或民航地区管理局申诉。民航总局或民航地区管理局应当根据申请人和利害关系人的意见及听证笔录，作出是否准予许可或是否审核同意的决定。
第三章监督检查
　　第十四条获得联合重组改制准予许可或审核同意的申请人，应当按照准予许可或审核同意的联合重组改制方案实施联合重组改制，未经民航总局或民航地区管理局同意不得擅自变更，如需变更，应将变更后的联合重组改制方案或变更事项报民航总局或民航地区管理局重新获得许可或审核同意。
　　申请人应在联合重组改制行为完成法律程序后将联合重组改制情况书面报告民航总局或民航地区管理局。
　　第十五条民航总局、民航地区管理局对经许可或审核同意的民航企业联合重组改制行为实施监督检查，对已经联合重组改制的企业实施持续监督检查，每年检查1—2次，必要时可随时检查。
　　第十六条企业、经济组织和公民对民航企业联合重组改制中和联合重组改制后的违规行为可以投诉、举报，对民航总局、民航地区管理局承办许可的工作人员的违规行为可以投诉、举报。民航总局或民航地区管理局对被投诉举报的企业或工作人员应当认真查处，并将结果告知投诉、举报人。
第四章法律责任
　　第十七条未经民航总局或民航地区管理局许可或审核同意而联合重组改制的，民航总局或民航地区管理局对该民航企业不予颁发行业经营许可证照和安全运行许可证照，并对联合重组改制的各方企业处以一万元以上三万元以下罚款。
　　第十八条申请人违反本规定第九条和第十条的规定，隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取许可或审核同意的，民航总局或民航地区管理局依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定撤销行政许可或审核同意决定，并撤销行业经营许可或安全运行许可。
　　第十九条申请人在联合重组改制过程中不按经许可或审核同意的方案实施或在联合重组改制后不按经许可或审核同意的方案运营，民航总局和民航地区管理局应责令改正，不予改正的，撤销各项许可和审核同意决定。
　　第二十条申请人或利害关系人对民航总局或民航地区管理局根据本规定作出的决定和处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第二十一条民航总局、民航地区管理局许可审核办理人员应保守申请人的商业秘密，应依法公正对申请人的许可申请或审核申请进行审查，提出准予或不予许可、审核同意或不同意的建议。违反法律、法规、规章和本规定受理、审查、办理申请人提出的联合重组改制申请的，民航总局或民航地区管理局应责令改正，并对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
　　第二十二条本规定自2005年8月20日起施行。

浅谈法官素质和待遇对司法公正的影响

韩鸿翔


　　同国外发达法治国家相比，我国法官素质和公信度低是一个不争的事实；与此相应的是，我国法官待遇和地位低也是一个不争的事实。“两个低”是对我国法官在社会生活中身份和地位的真实折射。

一、“两个低”形成的历史原因

在我国历史上，一直没有形成崇尚法治的文化传统，法律意识基础也非常薄弱。相反的是，人治思想基础非常浓厚，“天无二日，民无二主”、“君叫臣死，臣不得不死，不死即为不忠”等等都反映了人们心中君权至上的思想。在诉讼断案方面，老百姓心中也是包公、海瑞等清官情结。其实，人们心中的包公也不是一个纯粹的法官，他集警官、检察官、法官和执行官于一身。在包公身上人们所向往的是公道正派和为民做主，而不是现代法治理念所要求的法官居中依法公正裁判、司法为民。司法为民和为民做主是两个完全不同的概念。为民做主固有含义便是：“父母官”以权力为依托，在个案中实现公平正义；至于权力运行是否合法，是否遵从既定程序，权力运用的方式能否普遍适用，则在所不问。“权大于法”至今仍是社会民众的普遍心理。人们对法律（法治）的信仰远不及对权力的信仰。

经过漫长的奴隶社会和封建社会，以及短暂的半殖民地半封建社会和中华民国时期，几千年来一直都是在君权至上、法为权用的人治思想传统。既便在1954年我国诞生了第一部宪法后，法治思想的萌芽还未形成，就被后来十年文革的惊涛骇浪所淹没。一直到党的十一届三中全会后，我国才开始真正的社会主义法制建设，到党的十五大才提出依法治国方略。所以说，建设社会主义法治国家，也只是近几十年来才提出的。

在这种传统思想文化观念的支配下，生活实际中，当人们的利益受到侵害而为自己寻求救济之时，通常想到的是找“中间人”来管一管，对于诉讼比较“厌恶”，不到万不得以不为之。在当今，人们对自己权利的救济还有一种中国特色的方式：有矛盾纠纷往往想到的不是找法官，而是上访告状，找“县官”、“市官”、“省官”，甚至“告御状”，即便对法院的判决不满也不例外。人们总希望能换一个更大的“官”来把这些个“小官”管一管，治一治，为自己做主，为自己出气。他们深信“权大于法”。出现这种情况有很多种原因，但是也不难看出，人治思想在人们心理和行为方面的巨大影响，而法治思想在群众中的基础却是多么薄弱。

在中国古代，在职位设置上没有真正意义的法官这一职位。法官和行政长官融为一体，司法权和行政权合二为一。县、州、道、台等各级长官皆可坐堂问案并依律决讼断狱。现在人民法院的前身向前可一直追溯到第一次国内革命战争时期，当时在一些地方的农会才成立过审判土豪劣绅的法庭、审判委员会。第二次国内革命战争时期，在中华苏维埃共和国内成立过中央最高法院和省、县、区各级裁判部。这是我国司法制度的萌芽。[1]审判机关诞生之初，便是以中央政府对敌斗争工具和对内调解矛盾机关的面孔而出现的，他属于政府的组成部门之一。到1954年第一部宪法颁布后，人民法院根据规定才不再隶属于政府，不再向其报告工作。但是法院所承担的社会职能并没有根本性的变化，且当时对法官任职条件、待遇等一系列问题，法律也没有另行规定。现实当中，法官一直是参照行政机关工作人员来管理的。既便2003年《法官法》诞生后，其规定也未被很好地落实。

由于这一系列历史原因，包括法律文化传统因素，至使一直到今日全社会民众看来，法院所担负的社会责任和政府的一般工作部门并无多大差别；法院工作人员（法官）在整体素质和知识结构方面，与一般公务员相比，也没有什么特别之处。正是这种社会责任和人员素质的无差别，最终决定了待遇方面的无差别。于是，相对国外成熟法治国家而言，我国就出现了法官“两个低”的现状。

二、法官的素质与我国社会政治经济发展的需要

现在我们就有了一个问题：法官 “两个低” 的现状是适应我国社会政治经济的发展，还是与之相悖呢？

我国1993年宪法修正案规定我国“实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。”自此，我国开始从计划经济建设转向市场经济建设，经济立法数量大量增加。要发展市场经济，完善宏观调控，国家必须营造一个公平有序的竞争环境。只有公平才能激发创造力，只有有序才最大限度地避免财力内耗，促进社会经济发展。要做到公平有序，就必须制定完备的法律，用法律确定各方权益，规范社会秩序。市场经济就是公平竞争的经济，只要存在竞争，就会存在纠纷，要使纠纷在公平有序的环境中得到解决，就离不开法官通过司法程序依法居中裁决。公平合法有序同样也是对政府行为的基本要求。在行政诉讼中，法院还负有审查政府具体行政行为合法性、合理性的司法裁判权。在历史中形成的，法院作为政府的一个职能部门的格局，正在逐步被打破。可以认为，法院承担的社会职责相对政府的一般行政部门而言，越来越重大了。

1999年宪法修正案规定我国实行“依法治国，建设社会主义法治国家。”近二十年来，全国人大大量立法，最高法院司法解释也层出不穷，国务院及各部委、各地方人大、政府的各种法规、规章更是多如牛毛。所规范的内容不限于上文所述的有关市场经济的法律、法规，婚姻、家庭、侵权等基本的民事法律，涉及政府各个管理领域的行政法律，以及规范法官和当事人行为的诉讼法律也越来越细化。早期法律秩序通常能够在没有通过适当训练而获得实体法和程序法知识的情况下得经维持。但是，现代社会生活变得愈来愈复杂，法律规范也变得愈来愈具有抽象性和普遍性。伴随着法律调整的社会生活关系的广泛化和复杂化以及相应对纠纷的解决提出更高的要求，法院的社会责任也越来越重大，早期的未经培训的经验型法官已逐渐让位于经过严格培训的专业型法官。不管懂不懂法律，只要进了法院熟悉两年都能干的时代已一去不复返。这样一来，国家和社会对法官的素质就提出了更高的要求。这是纵向比较。
同时，相对行政机关一般公务员进行横向比较而言，国家和社会对法官素质的要求也更为提高，从以下几个方面可以分析得出：

（一）人之常情，理之所在。法官作为双方当事人纠纷的裁判者，处理纠纷理应比双方当事人看问题更全面、更深刻、更在理、更能服众；否则，就不称为法官。故此，法官的素质相对而言，在总体上应高于检察官、律师、以及行政机关一般公务员。此三者，常常是案件的当事人。

（二）、法官不但是处理纠纷的裁判者，而且是终局裁判者。当人们行为出现侵权、违约或其他不当之时，包括行政机关公务员的行政行为有违合法性、合理性或正当性之时，相对人可以到法院找法官寻求救济，法官可依法纠正之。可是，如果当法官的行为不当之时，又有谁来纠正。这是司法终局决定的。因此，法官应当是高素质的，既包括能力，也包括良心，以最大限度地减少法官的不当行为。

（三）、现在提倡处理纠纷达到法律效果和社会效果相统一，两个效果都良好，最终当事人息诉罢访，案结事了。当事人包括的范围太广泛了，一般群众、行政机关公务人员、行政机关都可能成为当事人。这就要求法官能够针对社会各个不同阶层形形色色的人做思想工作，会说理，说的在理，不仅能讲法理，还能讲情理、道理、伦理，并且能讲到当事人的心中。这就对法官的素质提出了更高的要求：广博的法律知识，丰富的社会经验，高超的表达能力，甚至还要有敏锐的政治智慧。

通过以上分析可见，我国现在的法官的低素质的状况已不能再适应社会政治经济发展的需要，法官素质亟待提高。那么，法官素质提高到多高才可以？这无法用一个“尺子”去量，但总的目标是达到“令人敬佩”。

三、法官素质与待遇

提高法官素质的方法和渠道有很多，但从根本讲只有两个：一是法院系统内部花费必要的人力物力，提高现任法官素质；二是直接从社会上录用或调入高素质法律人才，逐渐添补法官空缺，逐渐从整体上提高法官素质。第一种方法是解决目前法官素质低的临时举措，从长远来看，第二种方法才是最终提高并保持高素质法律人才从事法官职业的根本之道。道理很明显：法官素质高低不是自己跟自己比，而是相对全社会而言，因此为了整个社会的公平与正义，国家也应当在全社会范围内，吸收高素质人才进入法官队伍。另一面从社会上吸收人才，也使社会人力资源得到合理利用，节约高素质法官产出的投入成本。
当全社会都在要求公平和正义之时，当提高法官素质成为当务之急之时，当法院需要引进、挽留高素质法律人才之时，有关法官待遇的问题就成了一个无法让人回避的问题。我国法官待遇低，已被普遍共认，也已被当前的法官不断流失的实际状况所证实：“近年我国共流失法官1．6万人，其中多数是从西部地区流失的。”“学法律的大学生在毕业就业时首选律师，其次是大公司，最后才是法官。”“律师和法官在待遇等各方面的差距实在太大。”[2]

根据北京市司法局公布的数据，2004年度北京执业律师已突破1万名，这些律师的行业收入突破50亿元。业内人士保守估算，这1万名律师中至少有200名的个人资产已达到了千万富翁水平。这就意味着，每50名北京律师中就能诞生一个千万富翁。粗算下来，北京律师年均收入可达50万元。[3]律师界这样高的收入，法官是可望而不可及的。

工资是劳动力价值的货币表现，其实质是劳动力的价格。市场经济，竞争激烈，哪里价格适中，效益好，资源就自然向哪里集中。人才资源的配置亦然，哪里劳动力价格高，人才自身的价值展示得越充分，人才就会流动到哪里。这是马克思劳动价值学说的基本原理。由于我国律师界的收入在总体上远高于法官收入，因此，在我国形成了律师水平高于法官水平不正当局面。就单从这一点讲，让两个针锋相对的高素质的律师在低素质法官的裁判面前“胜败皆服，案结事了”，谈何容易？

这就出现了法官的经济待遇与其责任、义务不相对等的现状。法官的职业特点决定了法官应尽量避免以营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，工资是其唯一的收入来源，国家应保证法官享有相对优厚的待遇。但长期以来，法官的工资序列一直是按公务员的序列进行管理的，没有自己的工资序列，体现不出责任的重大和职业的神圣。而法官作为纠纷的最后裁判者，审判行为作为一种复杂劳动，本身具有的责任特别重大，负担较重。法官审理案件，表面上风平浪静，其实那只是处于风暴眼之中的一种暂时的、虚假的平静。实际上，法院的判决稍有闪失，各种社会矛盾随时有可能呼啸而来。而与其相对应的律师工作则比较轻松，收入水平比法官高得多，同是法律职业，对比显明，“法官下岗当律师”这一本末倒置现象在中国产生就不足为奇。培养法官的廉洁作风笔者也提倡，但法官毕竟不是生活在真空中，还是要同自己周围各种各样的人打交道的，受着社会各种思潮的影响，仅加强对法官廉洁自律的教育是不够。人们曾说“法官要耐的住寂寞”，不错，法官应该约束自己的业外活动，不作与法官身份、职业相悖的事情，但是法官最起码的生活质量要保证；法官不可以接受当事人的吃请，但要自己请得起自己；不要出现法官因为不能支付自己子女上大学所需的费用而离职。

要改变这种不合理的现状，应当从提高法官待遇入手，使各级法院逐步引入与留住有经验的、合格的、多样化的高素质人才，同时也激励现任法官加强自修，提高自身素质，以适应法官职位的需求。 “改善法官待遇。这并不是法官自利欲望驱使所至而提出的改革，而是其他国家改革的经验。提高待遇能带动法官素质提高，带动纪律严肃，树立法律权威。”[4]美国作为发达的法治国家，为留住有经验的高素质法官和引入优秀的律师担任法官，提高法院司法能力，在法官待遇方面可为他国之楷模。美国联邦法官“一经任命不仅享有很高的政治待遇，非经国会弹劾，不得免职，而且享受高出一般国家工作人员3-5倍丰厚的经济待遇，由此培育出的法官队伍使得他们忠于法律，忠于国家，忠于职守，始终保持执行案务的公正性和执行职务的廉洁性，自觉地践行法律，以体现法律的权威。”[5]即便如此，美国联邦最高法院首席大法院约翰•罗伯茨在2007年度报告中陈述：“也决心继续首席大法官伦奎斯特二十年的追求：为使联邦法官得到合理的薪水”，还在努力呼吁国会增加联邦法官的收入。[6]

法官待遇包括方面很多，主要包括两个方面：一是经济待遇；二是身份待遇。经济待遇即工资的多少，身份待遇即社会地位和受到尊重的程度，其中经济待遇占主要方面。