黑龙江省黑河市人民政府


第4号


《黑河市文物调查勘探管理规定》业经2004年４月７日市政府第2次常务会议讨论通过，现予发布实施。


市长：郝会龙

二○○四年四月二十三日



黑河市文物调查勘探管理规定



第一条　为加强文物保护和利用工作，根据《中华人民共和国文物保护法》、《黑龙江省文物管理条例》、《黑龙江省文物调查勘探管理规定》及国家和省有关要求，结合本市实际，制定本规定。
第二条　凡在本市行政区域内从事水利、交通、农业等工程建设涉及文物调查、勘探和文物调查、勘探管理工作，均应当遵守本规定。
本规定所称文物调查、勘探，是指由省文物行政管理部门组建的调查勘探机构，为了解文物遗存的性质、结构、面积等基本情况而进行的地面踏查和地下钻探等活动。
第三条　各县（市）区人民政府应当加强对文物调查、勘探工作的领导，协调所属有关部门共同做好本行政区域内的文物调查、勘探工作。
第四条　县级以上文物行政管理部门主管本行政区域内的文物调查、勘探工作，并负责组织实施本规定。接受市文物管理委员会的指导和监督。
计划、建设、国土资源、水务、交通等有关部门应当在各自的职责范围内，协助做好文物调查、勘探工作。
第五条　文物调查、勘探的范围包括：
（一） 黑河市行政区内黑龙江、嫩江、通肯河沿岸二级台地外缘线以内；公别拉、法别拉、逊别拉、库尔滨、沾河、南北河、科洛河、讷谟尔、乌裕尔等河流两岸二级台地外缘线以内；其它河流交汇处两岸二级台地内。
（二） 以登记的文物遗迹点周围500米内；县级以上重点文物保护单位保护范围和建设控制地带内。
（三） 有战争遗迹和少数民族活动遗迹的区域。
（四） 在建设施工中已发现文物或已发现有埋藏文物表征的区域。
（五） 向国外及香港、澳门、台湾转让出租的土地或与其合作合资开发的土地。
第六条　文物调查、勘探由市文物管理委员会统一管理，分级审批：
（一） 市、县级重点文物保护单位保护范围和建设控制地带内的工程；占地面积1平方公里以上建设项目的文物调查、勘探，由市文物管理委员会审批。
省级以上重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带内、历史文化名城（镇）保护范围内的建设项目，由市文物管理委员会审核后报省文物行政主管部门审批。
（二） 其他建设项目的文物调查、勘探，由各县（市）区文物管理部门审批，同时报市文物管理委员会备案。
第七条　黑龙江省文物考古研究所黑河分所负责全市文物调查、勘探的具体工作。
黑龙江省文物考古研究所黑河分所依法进行文物调查、勘探工作，受法律保护，任何单位和个人不得阻碍、干扰和破坏。
第八条　按本规定应进行文物调查、勘探的建设项目，建设单位应当在进行工程建设前期准备工作时，及时通知当地文物行政管理部门，并与黑河考古分所就文物调查、勘探的工期和文物安全等有关事宜签署合同。同时抄报当地建设、规划部门备案。
第九条　文物调查、勘探完成后没有发现文物的，调查勘探机构应当及时将文物调查、勘探结果通知建设单位并报告文物行政管理部门，由建设单位到批准进行文物调查、勘探的文物行政管理部门申领《文物调查勘探工程竣工通知书》，并到当地建设、规划等部门备案。
第十条　文物调查、勘探发现文物的，调查勘探机构应当及时向文物行政管理部门报告，并与建设单位协商，共同采取相应措施保护文物。
进行考古发掘、文物搬迁、就地保护或调整占地避开文物遗存等文物保护工程，按省政府要求履行报批手续。
第十一条　属本规定第五条（一）、（二）、（三）、（五）项规定范围内的建设项目，建设单位应当持有文物行政管理部门颁发的《文物调查勘探工程竣工通知书》或《文物保护工程竣工通知书》，方可向建设、国土资源、水务、交通等部门办理有关手续。
未取得《文物调查勘探工程竣工通知书》或《文物保护工程竣工通知书》的建设项目，不得开工。
第十二条　在建设项目施工过程中发现文物或发现可能埋藏文物的表征，施工单位应当立即停工，保护好现场，并报告当地文物行政管理部门。文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在24小时内赶赴现场，并在7日内提出处理意见。文物行政部门可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场。发现重要文物的，应当立即上报省文物行政部门。
第十三条　在城市规划区内进行文物调查、勘探，应当到城市规划部门了解相应地段的地下设施情况，并征得城市规划部门的同意。
第十四条　配合建设项目（含向国外及香港、澳门、台湾转让出租土地或与其合作合资开发土地）进行的文物调查、勘探以及进行保护工程的，所需费用由建设单位列入工程预算，并按照国家有关规定和标准支付给文物调查、勘探及进行保护工程的机构。
在本规定第五条规定的范围内，农村村民自筹资金修建的小型农田水利工程项目及村民动土50厘米以上深度的工程项目，需要进行文物调查、勘探的，其经费由自筹资金中列支或由村民提供劳务进行调查、勘探。
第十五条　对在配合建设工程的文物调查、勘探工作和建设施工过程中保护文物有显著成绩的单位及个人，应当给予表彰和奖励。
第十六条　违反本规定，未经批准擅自进行文物调查、勘探的，由县级以上文物行政管理部门予以取缔并处1万元至3万元罚款，并没收其非法所得和文物资料。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条　违反本规定，未取得《文物调查勘探工程竣工通知书》或《文物保护工程竣工通知书》而擅自施工，或在施工过程中发现文物隐匿不报，尚不构成犯罪的，由文物所在县（市）区文物管理所责令其限期改正，并按本规定进行文物调查、勘探；对造成文物破坏的，处2万元至5万元罚款。
第十八条　建设、国土资源、水务、交通及其它有关部门在建设单位未取得《文物调查勘探工程竣工通知书》或《文物保护工程竣工通知书》的情况下批准施工造成珍贵文物损毁或者流失的，由其上级主管部门对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条　当事人对依照本规定做出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请复议或不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，做出行政处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十条　本规定具体应用中的问题，由黑河市文物行政管理部门负责解释。
第二十一条 本规定自发布之日起施行。


　 【引言】

　　法院民事调解制度作为我国民事诉讼中解决民事纠纷的一种重要方式，长期以来发挥了重大的积极作用。其在融合情感、稳定秩序、及时化解社会矛盾等方面都起着十分重要的作用，被外国誉为“东方经验”，加以借鉴并运用。我国各级法院的调解制度在维护我国社会以及经济秩序稳定方面发挥了巨大的作用，有效推动了社会和谐发展。然而，目前在我国民事审判方式改革过程中，法院调解制度暴露出一些问题与不足，本文在此略作探析，浅谈些自己的看法。

　　一、目前我国法院调解制度中存在的问题

　　（一）调解主体身份的双重性

　　我国法院在解决民事纠纷的过程中，对某一案件是适用调解程序还是适用审判程序，通常是在同一诉讼程序中进行的，而且，大多数情况下由同一法官主持整个程序。因此，在这种情况下就会存在某一法官既担任调解者又担任裁判者这种双重角色的情况。根据调解的本质要求，作为中立第三方的调解者，他应当只能帮助双方当事人分析、理清争议中的事实问题，并为双方当事人解释与案件相关的法律、法规，对双方当事人进行说服、劝解，以缓和双方的对立情绪，化解双方的分歧，从而帮助、促使当事人达成调解协议。我国民事诉讼调解中的调解者虽然在调解的过程中也担任这种角色，但是，由于调解者兼具审判人员的身份，在调解的过程中难免会对当事人造成一种无形的压力，使得当事人对调解者在调解的过程中发表的意见、提出的解决纠纷方案都不得不慎重的考虑，甚至担心一旦违背调解者的意愿，在案件转入审判程序时会面临不利的后果。法官这种双重角色的存在，使得法官在我国这种调审结合的审判模式中难以正确把握自己的身份，有的法官为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解者滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。“调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线。”

　　（二）自愿原则与司法强制性的矛盾

　　我国目前实行的是调、审不分的审判模式，将调解和判决置于同一诉讼程序中的目的在于“通过法院调解既可以获得与判决相同或相近似的法律上正确的处理结果，同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性”。从节约司法资源的角度来看，这种做法的出发点是可取的。但是，调解与判决是性质迥异的两种纠纷解决方式，适用调解的方式解决纠纷时是以当事人的自愿为基础，而适用判决的方式解决纠纷则完全依据国家的法律，具有严格的强制性。在我国这种调、审不分的审判模式中，调解者与裁判者在身份上的重合，使得调解者在调解的过程中具有潜在的强制力。“当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导位置，在这种强制力的作用下，自愿原则不得不变形、虚化。”

　　（三）权利保护与让步息讼的矛盾

　　当事人提起诉讼的目的是为了使自己的权利受到法律的保护，进而维护自己的合法权益。然而，诉讼调解过程中的让步与妥协往往使当事人的权利不能够得到充分的保护。诉讼调解与其它调解一样，调解协议的达成不可避免地要求当事人谅解、作出让步。假如双方当事人为了维护自己的权利，都坚持自己的主张不肯作出丝毫让步，调解就不可能获得成功。因此，为了使调解能够成功，法官必定会对当事人进行说服、劝解，要求当事人保持克制、谅解的态度，并要求当事人对调解方案表现出足够的灵活性。在司法实践中，让步往往是单方面的，而且大多数情况下都是有理的一方当事人向对方作出让步。如有的人认为，调解能够成功，很大的特色在于当事人放弃自己一部分合法权利，这样的纠纷解决方式在很大程度上违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。调解的成功虽然使争议得到解决，但却是以牺牲当事人的合法权利为代价的，很明显，这违背了法制的一般要求。还有的学者指出:“经济纠纷案件的调解实质，就是让有理的一方当事人(一般来说是原告)放弃某些权利，作出让步，以求得案件的解决，换言之，就是原告作出让步。”对此，虽然也存在不同的看法，但是大多数法官在司法实践中得出的结论:“调解过程中的让步一般是由原告单方面作出的”，无疑证明了这一点。虽然单方让步是当事人行使处分权的表现，有其合法、合理的一面，而且对于防止矛盾激化，保持当事人之间的友好和睦关系，维护社会秩序等有积极意义。但是，诉讼中的调解毕竟不同于其它调解，从诉讼的角度而言，该做法削弱了当事人的权利保护，与国家设立民事诉讼制度的本旨是背道而驰的。

　　（四）调审合一的模式必然导致重调轻判

　　目前，我国实行的是“调审合一”的审判模式，即承办案件的法官在处理案件时可以采用判决的方式结案，也可以采用调解的方式结案。因此，这就导致了我国法官在审理民事案件时可以采用不同的方式结案。虽然判决和调解一样，都是法官行使审判权的表现形式，但是，与判决相比，调解结案可以给法官带来很多方面的好处：首先，采用调解的方式可以使法官在更短的时间内结案，节省了其办案的时间；其次，由于调解结案是由双方当事人自愿协商达成协议解决纠纷，法官承担的风险就相对较小；再次，调解可以使法官回避一些很难作出判断的案件。人都有趋利避害的本能，法官也不例外，法官为了避免判决时自身所要承担的风险，必定会选择调解的方式处理案件。因此，出于种种利益的考虑，大多数法官都会倾向于选择效率高、风险相对较小、省力的调解而回避效率低、风险较大、费时的判决结案。所以，只要法律仍然把调解与判决共同作为法院行使审判权的方式，并使两者合一，那么，调解的扩张和判决的萎缩就不可避免。

　　二、完善我国民事诉讼调解制度之具体构想

　　在结合我国诉讼调解制度所存在的弊端的基础上，笔者认为必须对民事诉讼调解制度进行一些细节性的改造，来完善民事诉讼调解制度，具体如下：

　　（一）实行调审分离的诉讼模式

　　所谓调审分离，是指将调解与审判分解成相互独立的程序，由不同的法官分别负责调解和裁判，以达到调者不审，审者不调。笔者认为，调审分离应该是在保留诉讼调解制度的前提下，将调解与审判予以适当分离，即调解仍然在法院内部进行，但案件的调解和审判分别由不同的法官予以主持。

　　因为这种模式可以根除我国民事诉讼调解制度中最主要的弊端，即调解的自愿性难以保证的问题，导致这个问题的根源就是我国这种调审合一的模式，参与调解的法官同时兼具该案的审判权。“这样的制度设计不仅使调解与判决这两种性质上存在重大差异的解决纠纷的制度经常处于紧张和冲突状态，而且也使调解的自愿性受到严重的损害，以判促调、以判压调成为久治不愈的顽症。”调审的适当分离要求案件的调解与审判分别由不同的法官主持，使得主持调解的法官不再享有对该案的审判权。参与调解的法官的强制性根源被剥夺后，当事人就不必担心法官在将来的审判中会作出对自己不利的裁判而违心地接受调解方案，从而彻底地解决了法官在调解过程中那种或明或暗的强制调解问题。另外，这种调审分离的模式还可以消除案件的调解对后续审判的影响。我国的调审合一模式使得调解案件的法官享有继续参与案件的审判工作的权利，这就很容易导致该法官在审理案件时形成的先入为主的观念，从而作出对当事人不利的裁判。将案件的调解者与审判者实行分离后，正好可以消除这种弊端。

　　（二）限制调解程序的启动

　　根据我国民事诉讼法的规定和最高人民法院的司法解释，调解程序可以根据当事人的申请和人民法院依职权决定两种方式开始。调解的本质特征是当事人的意思自治，调解程序依当事人的申请开始当然无可厚非。但是，调解程序如果由人民法院依职权决定而开始却存在着问题。原因在于，法院超职权主义色彩的介入会使双方当事人的诉讼权利受到一定的压制，从而导致强制调解的出现。笔者建议，我国诉讼调解程序的启动应限定只能依当事人的申请开始，申请的方式可以是书面形式，也可以是口头形式，而将由人民法院依职权决定开始的规定予以取消。这样的规定不但能够排除强制调解，而且更能体现调解的自愿原则。

　　（三）强化对当事人的权利保护

　　在现代法治社会，法制的一般要求是保护当事人的合法权利免受侵害，从而达到维护当事人利益的目的。诉讼调解作为我国法院解决民事纠纷的一种重要方式，在保护当事人的合法权利方面起着十分重要的作用。但是，在司法实践中，调解的成功一般是以牺牲一方当事人的利益为前提的。显然，这与法制的一般要求相矛盾。基于这个原因，笔者建议，人民法院在调解程序中，在当事人自愿的基础上，对那些明显欠缺公平的调解协议应当仔细进行审查，以确定调解协议的达成是否存在欺诈、胁迫等违背当事人意愿的行为。对于存在上述情形的，人民法院应拒绝调解，同时，人民法院应当向当事人予以说明，通过诉讼的方式同样可以保护自身的合法权利，而且，权利的保护会更加公平。当然，若调解协议的达成确系当事人的本意，为尊重当事人的意愿，法院则不应干预。


【参考文献】

［1］李浩:《民事审判中的调审分离》，载于《法学研究》，1996年第4期

［2］章武生著:《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社2002年版

［3］王红岩:《试论民事诉讼中的调审分立》，载于《法学评论》，1999年第3期

［4］李浩:《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，载于《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期